20일(현지시각) 브라질 벨렝에서 열리고 있는 제30차 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP30)에서 하비에르 밀레이 아르헨티나 대통령(중앙 왼쪽)과 도널드 트럼프 미국 대통령(중앙 오른쪽) 분장을 한 시위대가 드릴로 지구를 뚫는 시늉을 하고 있다. AP연합뉴스





유엔 기후변화협약(UNFCCC)은 전지구적 문제인 기후변화에 대응하기 위한 국제 협약으로, 그 서른 번째 당사국회의(COP30·기후총회)가 현재 ‘아마존 도시’ 브라질 벨렝에서 열리고 있 바다이야기고래출현 다. 예정된 폐막일은 21일(현지시각)이지만, 아직 협상의 윤곽이 드러나지 않아 회의가 하루이틀 연기될 거란 관측이 나온다. 기후총회는 모든 당사국의 ‘합의’를 거쳐야만 결과물을 내놓을 수 있기 때문이다. 정해진 폐막일을 넘기면서까지 산통을 치르다 가까스로 결과물을 내놓는 건 매해 기후총회 때마다 반복되는 일인데, 그 결과물도 그리 큰 환영을 받지 못하는 바다이야기디시 게 현실이다. 강력한 기후대응을 원하는 쪽에서 보기엔 ‘합의에 밀려 부족한 결과물이 나왔다’고 생각할 수밖에 없기 때문이다.
기후총회을 ‘개혁’해야 한다는 주문이 꾸준한데, 이 같은 합의제의 폐해를 극복하기 위해 ‘투표’를 도입하는 것은 그중에서도 가장 중요한 조처로 꼽힌다. 역사적인 ‘파리협정’ 10년째에 열리는 이번 기후총회를 두고도 바다이야기프로그램 이런 주문이 쏟아져 나왔다.
다른 유엔 기구들은 ‘투표’ 방식 있는데…

유엔(UN)의 여러 기구들 가운데에서도 기후변화협약처럼 투표라는 의사결정 규칙을 아예 배제하고 있는 기구는 찾아보기 어렵다. 기후변화를 심층적으로 다루는 비영리 매체 ‘그리스트’는 지난 10일 ‘유엔 기후총회는 합의제에 기반하는 릴게임골드몽 데, 그게 문제의 한 부분’ 제목의 기획보도에서 “총회(General Assembly)를 비롯해 안전보장이사회, 경제사회이사회를 포함한 대부분의 유엔 기구는 최소한 특정 상황에서는 투표를 허용하며, 이는 스톡홀름 협약 같은 다른 여러 유엔의 환경 관련 조약들도 마찬가지”라고 짚었다. 대다수 유엔 기구들은 “합의에 도달하기 위한 모든 노력이 소진되면”(all 오리지널바다이야기 efforts have been exhausted and no consensus reached), ‘최후의 수단’(last resort)으로 안건을 표결에 부친다. 스톡홀름 협약, 바젤 협약 같은 환경 관련 국제 조약들도 마찬가지다.

그러나 기후변화협약에는 이런 의사결정 규칙이 없다. 이 협약은 1992년에 채택되어 1994년 3월 공식 발효되었는데, 협약 채택 과정에서 산유국들과 화석연료 기업들의 입김으로 관련 조항의 적용이 흐지부지되었기 때문이다. 국제 기후협상 전문가인 조안나 데플리지는 지난해 비영리 기후단체 ‘카본브리프’에 발표한 기고문에서 이 과정을 상세하게 지적한 바 있다.
1991~1992년 기후변화협약 사무국은 유엔 총회나 바젤 협약, 오존층 파괴 방지 조약 등을 참조해 협약 초안을 마련했는데, 당시 작성된 의사결정 관련 규칙 초안 42조엔 “당사국 3분의 2가 ‘최후의 수단’으로 투표를 해서 다수결로 결정한다” 등 투표에 관한 내용이 들어 있었다. 그러나 첫번째 기후총회(COP1)를 앞두고 사우디아라비아·쿠웨이트·나이지리아·이란 등 석유수출국기구(OPEC) 회원국들이 “실질적인 결정은 ‘만장일치’로만 이뤄져야 한다”며 이 조항의 삭제를 주장하고 나섰다. 이 나라들은 화석연료 관련 기업들의 후원을 받는 미국 로비스트들의 조언을 받았는데, “로비스트들의 간섭은 너무 노골적이어서, 첫 기후총회 의장이었던 라울 에스트라다 오유엘라(아르헨티나 외교관)는 ‘정부 배지가 없는 사람의 본회의장 출입을 금지했다’고 말했다”고 한다.






유엔 기후변화협약의 의사결정에 관한 규칙 초안 가운데 ‘투표’에 관해 제시된 42조항. 두 가지 선택지가 담겨 있는데, 각각 “최후의 수단으로 당사국 3분의 2 이상의 찬성으로 결정을 내린다”는 것과 “실질적인 문제에 대한 결정은 합의로 하지만, 재정 문제에 대한 결정은 3분의 2 이상의 찬성으로 한다”이다. 카본브리프 누리집 갈무리


개발도상국에 대한 선진국의 ‘기후재원’ 제공, 화석연료 감축 등 이해관계가 첨예하게 엇갈리는 지형에서 기후변화협약의 의사결정 규칙은 초안 형태로만 남았고 실질적으론 거의 그대로 적용되고 있다. 그런데 “거의 유일하게 적용되지 않는 것이 바로 (투표를 명시한) 42조”라고 데플리지는 지적한다. 그 결과 유엔 기후변화협약은 사실상 ‘만장일치’가 아니고선 아무 결론도 내릴 수 없는, ‘최후의 수단’을 갖지 못한 국제조약이 됐다. 합의를 통해 결론을 도출한다는 건 그럴 듯하게 들리지만, 실질적으론 이해당사자들이 무한한 ‘거부권’을 행사하면서 협약 자체를 무위로 돌릴 수 있단 뜻이다.
산유국·화석연료업계 훼방이 30년 동안 고착

실제로 화석연료를 줄이고 싶지 않은 사우디아라비아 같은 산유국들이 막바지까지 거부권을 행사하면서 의미 있는 결과물을 도출하는 것을 가로막는 일은 해마다 기후총회에서 벌어진다. 선언문에는 모두가 동의하는 수준의 가장 약한 조처나 상징적인 선언만이 담기게 되는데, 이것이 바로 “기후총회는 늘 ‘빈손’”이라는 안타까운 평가가 나오는 배경이다. 2021년 영국 기후총회(COP26), 2023년 아랍에미리트 기후총회(COP28) 등이 대표적인 사례로 꼽힌다. 화석연료 감축은 기후위기 대응의 가장 핵심 조처로 꼽히는데, ‘단계적 폐지’(phase out) 요구가 산유국들의 반대에 부닥쳐 ‘단계적 감축’(phase down), ‘화석연료로부터의 전환’(transitioning away) 수준으로 완화됐기 때문이다.

그간 개혁의 움직임이 전혀 없던 것은 아니다. 2011년 남아공 기후총회(COP17)에서 멕시코와 파푸아뉴기니는 기후변화협약의 의사결정 규칙 조항을 개정해 투표제를 도입하자는 제안을 냈다. “단일 당사국 또는 소수 당사국 집단이 주요 결정을 방해하는 것을 방지하고, 협약의 효율성을 증진하자”는 취지다. 그러나 이 제안은 결국 외면받았고, 2013년 폴란드 기후총회(COP19)에서도 같은 상황이 반복됐다.
그 사이 지구 기온 상승폭은 ‘파리협정’에서 합의했던 ‘1.5도 목표’를 이미 넘어섰다. 전세계 온실가스 배출량은 파리협정 당시였던 2015년 518억톤이었으나, 2024년 577억톤으로 느는 등 아직도 정점을 찍지 못한 채 늘어나고 있다. 기후변화협약이 출범한지 30년이 넘었고 파리협정이 체결된지 10년째지만, 이번 세기말 지구 온도는 산업화 이전보다 2.3~2.5도 오를 것으로 전망되는 등 ‘파국’의 그림자는 한껏 짙어진 상황이다.



브라질 벨렝에서 열리는 기후총회 기간인 지난 17일(현지시각) ‘화석연료 퇴출’을 요구하는 시위대가 거리를 행진하고 있다. AP연합뉴스


올해 8월 ‘카본브리프’는 기후총회의 ‘개혁’을 주제로 핵심 관계자·전문가 16명으로부터 의견을 받아 기획기사를 냈는데, 여기에선 합의제 시스템이 현재 전세계 기후 대응 체제의 가장 큰 문제 가운데 하나로 지적됐다. ‘파리협정의 설계자’란 평가를 받는 크리스티아나 피게레스(코스타리카 출신 전 유엔 기후변화협약 사무총장)는 “모든 결정을 만장일치로 채택해야 한다는 유엔 기후변화협약의 전통을 재고해야 한다”며 ‘합의’와 ‘만장일치’는 다르다고 강조했다. 브라질 출신 기후활동가인 클라우디우 앙젤루는 “합의 규칙에 힘입어 소수 국가들이 인류의 미래를 인질로 삼고 있다. 의제를 진전시키고자 하는 의장국들조차 ‘절차가 붕괴될까’ 우려하며 대담하게 행동하기를 꺼린다”고 지적하고, 기후 대응이란 목적에 부적합한 합의제 절차가 문제라고 지적했다.
투표제 도입할 ‘정치적 의지’는 어디에

이 때문에 기후변화협약 체제에 투표제를 도입해 무력한 합의제의 틀을 깨야 한다는 주장은 지속적으로 힘을 얻고 있다.

매즈 크리스텐슨 그린피스 인터내셔널 사무총장은 올해 9월 기고한 글에서 “가용한 ‘탄소예산’이 줄어들고 전환점이 다가오는 상황에서도 국제 다자간 시스템은 우리에게 필요한 변화의 속도와 규모를 달성하지 못하고 있다”며, “이런 마비의 핵심에는 기후변화협약의 ‘깨어진 합의’ 모델이 있다”고 지적했다. “모든 결정은 198개 당사국 모두의 동의를 받아야 하는데, 이는 실제론 한 국가라도 전세계의 행동을 방해할 수 있음을 뜻하며, 실제로 여러 국가가 그렇게 하고 있다”는 것이다. 그는 “합의를 시작점으로 삼되, 기후총회에 다수결 투표를 도입해 다수가 행동하고 다수가 결정하게 해야 한다”고 주장했다.
문제는 지난 30년 동안 합의제 전통이 강하게 고착된 상황에서 이를 뒤집을 만한 동력이 있느냐다. 조안나 데플리지는 ‘카본브리프’ 기고문에서 기후총회에 투표제를 도입할 수 있는 실질적인 방안은 크게 세 가지로 압축된다고 풀이했다. 초안으로 남아 있는 기후변화협약의 의사결정 규칙을 실질화한다, 과거 멕시코와 파푸아뉴기니가 제시했던 제안을 다시 논의한다, 기후변화협약의 장기적·근본적인 거버넌스 자체를 논의에 부친다 등이다. 현재 상황에선 그 어떤 것도 실현 가능성이 부족해 보이는 게 사실이다. 다만 데플리지는 “기후 분야에서 늘 그랬듯, 우리에게 필요한 건 정치적 의지뿐”이라고 덧붙였다.



19일(현지시각) 기후총회가 열리고 있는 브라질 벨렝에서 한 시위자가 “당신은 정의를 실현할 수 있다”라고 쓰인 손팻말을 들고 있다. AP연합뉴스


지난 19일, 영국 로이터는 “사이먼 스틸 유엔 기후변화협약 사무총장이 전세계 지도자, 외교관, 장관, 기업인, 원주민 대표 15명으로 이뤄진 그룹을 만들어 앞으로 10년 동안 기후총회를 어떻게 운영할 것인지 자문을 받고 있으며, 몇 주 안에 권고안이 나올 것”이라 보도했다. 자문단 가운데 한 명인 기후과학자 요한 록스트룀이 “다수결 투표 방식 도입부터 연례 정상회의 형식 개편까지 다양한 방안을 논의하면서 ‘모든 가능성을 열어두었다’고 밝혔다”고도 보도했다.
전세계에 주어진 시간이 얼마 없는 가운데, 브라질 기후총회는 과연 30년 만에 ‘개혁’을 향한 한 발을 내딛을 수 있을까. 아니, 한 발을 떼기 위한 준비 자세라도 취할 수 있을까.
최원형 기자 circle@hani.co.kr